来源：明源不动产研究院 原文链接：
城投作为中国特色的产物，自上个世纪90年代诞生以来，已经走过了30多个年头。30多年来，正是因为城投公司的存在，我国的城镇化进程不断加快，城市面貌日新月异。与此同时，在城投公司产生、发展、繁荣和转型的过程中，行业内外对其认知也在不断发生着变化。
城投的历史贡献 城投，肩负着推动区域可持续发展的使命和责任，是中国城镇化进程中的重要推手。其历史贡献主要体现在以下几个方面： 1）拓宽了城市建设的资金渠道 长期以来，我国地方政府肩负着促进地方发展的重任，这一职能的实现需要大量资金，用于地方基础设施建设、公共服务改善和产业发展。 1994年分税制改革后，留存给地方的可用财力有限，但地方承担的事权却未减少。财权和事权产生了错位。旧《预算法》体系下，地方政府不允许举债融资。本地的税收和上级转移支付除了用于维持城市基本运转，剩余可用于开展项目建设的很少。 发展才能有钱（经济增长），而有钱（启动资金）才能发展，怎么办呢？地方政府开始在土地等资产上做文章，并成立了城投公司，有效打破了制度上的制约，创造性地解决了中国城市建设发展中的资金瓶颈难题。 在地方政府的各类资产注入、现金流包装、项目打包、担保增信等支持下，城投公司通过银行贷款、发行债券、融资租赁、信托等渠道，向银行等各类金融机构筹集了大量资金，有效解决了地方政府的资金难题，用于基础设施建设。 国发〔2014〕43号文出台后，城投公司的政府融资职能虽被剥离，但为城市建设发展的资金筹措功能并未丧失。 2）提升了城建项目的运作效率 从我国的城市管理来看，地方政府是城市发展的领导者、组织者和决策者，同时又是城市建设的主要投资者，担负着城市规划、建设、管理的多重角色。 项目指挥部制一度扮演着重要的角色，但这种制度的缺陷也很明显：存在管理成本高、专业技术水平弱、人员关系复杂、账务管理混乱、项目运营能力弱等一系列问题。随着城市管理要求的不断提升，这种临时性的项目管理模式弊端越发明显，很难适应地方经济社会发展的需要。 要破除上述弊端，一个专门性、专业性的项目管理机构就显得十分必要。城投公司设立之初的主要目的是为项目融资，因为在融资过程中必须要关联项目的投资、建设和运营模式，所以，城投公司对城建项目也十分了解，这为其深入参与项目融资后端的工作提供了先天条件。为此，各地纷纷让城投公司介入城建项目的建设运营，甚至不少地方的城投以住建系统班底成立。 不少城投公司按照「政府主导、市场运作」的理念推进项目进程，从项目的组织协调、资金运作、项目管理等角度规范了项目运作。 近年来，不少城投公司更是搭建了「投融建营」一体化数字平台，实现了项目的高效化、精细化、集约化、平台化管控。戳我，项目盈利精准预测，收益看得清，风险控得住 3）极大的推动了城镇化的进程 1949年，中国的城镇化率只有10.6%。改革开放初期，也仅有17.9%。当时，相较于发达国家，我国的城镇化率落后了50个百分点左右；即便相较于东南亚、南美等发展较快的经济体，我国的城镇化水平也落后了大约一半。 城镇化水平的提高，是经济发展水平提升的重要体现。城镇化建设，首先是基础设施要跟得上，其次才是产业集聚、人口集中、服务集成。 基础设施既包括道路、交通、水务等，也包括科教文卫等配套设施，项目建设具有周期长、涉及面广、外部性强等特点。 城投公司的主要职能是为城市的基础设施建设、公共服务提升等提供项目融资，同时积极参与各类项目的建设、运营与管理。 城投公司在政府的支持下、金融机构的参与下，打通了资金通路，各类规模庞大的城市基础设施项目得以快速上马，我国的城镇化水平快速增长。2023年末，我国的城镇化率增长至66.16%，城镇常住人口9.33亿人，城投功不可没…… 4）改善了城乡居民的宜居水平 早期，作为典型的发展水平滞后的发展中国家，我国城市基础设施落后、环境污染严重、住房资源紧张、城市街面破旧、治安问题频发等。 20世纪末，我国逐步开始推进保障性住房建设，2005年开始实行棚户区改造，2008年以后棚户区改造加快了步伐，后续又陆续开展了货币化安置、三年棚改计划等。城投公司承担了大量的安置房、回迁房、经济适用住房、公租房、廉租房等各类保障性住房建设，彻底改变了城乡居民的居住条件。 针对路况基础差、交通运营能力弱的问题，城投公司一方面加大交通基础设施投资建设，平整和拓宽道路，另一方面投入人力、物力，开展公共交通运营工作。 随着城市汽车保有量增多，出现了停车难等问题，城投公司又规划建设停车位，甚至利用互联网平台整合各类停车资源，上马智慧停车系统，建设立体停车库等。在大型城市，城投公司还有地铁的建设和运营任务。当下，新能源汽车成为趋势，城投公司还广泛参与到了充电桩的建设和运营中。 除了住和行两大常见的民生工程外，城市供排水保障、能源供应等也是广大城投公司的重要工作。此外，城投公司还承担城市园林绿化、亮化等工程的升级改造，以及公园、广场、健身设施、文化场馆的建设和运营等，让城市变得越来越美好、温馨。
城投产生的问题 城投在推动城镇化进程和城市建设方面发挥了重要作用，但同时也产生了一些问题。这些问题主要表现在以下几个方面： 1）债务风险问题 城投的债务风险是当前最为突出的问题之一。由于城投承担了大量的城市基础设施建设和公共服务项目，这些项目往往需要大量的资金投入，而城投公司的资金来源主要依赖于政府财政支持、银行贷款和发行债券等渠道。 2009年，我国政府为应对国际金融危机推出4万亿经济刺激计划之后，城投公司如雨后春笋般冒出，极大地推动了基础设施的上马和建设。不过，由于快速扩张，城投公司在内部管理方面存在诸多问题，如财务管理不规范、内部控制不力等。这导致资金使用不当、财务信息不透明等问题频发，加大了城投公司的财务风险。 例如，一些城投公司由于财务管理不规范，存在资金挪用、虚报冒领等问题；同时，由于内部控制不力，导致项目成本超支、资源浪费等现象时有发生。戳这里，让国有资产评估有重点，盘活有抓手 某些城投公司由于过度依赖高成本的短期融资方式，导致融资成本高昂，且存在资金链断裂的风险。一些城投公司因为债务问题而陷入困境，甚至面临破产的风险。特别是随着近几年房地产行业调整，土地出让金收入锐减之后，这一矛盾更变得尤为突出。 对此，监管部门也洞若观火，很早就开始规范城投的融资，并着手处理新增隐性债务。近几年取得了积极成果。去年，更是推出了12万亿的化债组合拳。为化解包括城投债务在内的地方债，提供了强大的支持。 2）运营效率问题 由于其承担的任务以及诞生的背景，城投公司的市场化程度普遍不高，所以在运营过程中也面临着一些效率问题。 一方面，由于城投公司往往承担着多个项目的建设和运营任务，项目之间的协调和管理难度较大。 另一方面，城投公司的运营模式和管理机制相对较为传统和保守，缺乏创新和灵活性。这导致城投公司在项目推进和资金使用等方面存在效率不高的问题。 此外，由于城投公司通常承担了大量的公益性项目，这些项目的收益往往较低，甚至可能出现亏损。长期以来形成的惯性，使其对市场变化的敏感度不高。例如，一些城投公司过于乐观，投资的产业园区、基础设施建设项目等，由于市场需求不足或运营效率低下，导致项目收益不佳，甚至形成不良资产……头部国企都在用的云资管平台，点击了解 3）自身定位问题 城投公司历史上在区域、城市、园区等基础建设投资领域发挥了重要作用，但随着政府投融资职能的剥离，城投公司原先的核心定位逐渐模糊，新时代下，新的市场化为主导的定位亟需重塑。 然而，由于城投公司的历史背景和特殊性质，其市场化转型难度较大。一方面，城投需要摆脱对政府财政支持的过度依赖，实现自我发展和自我造血；另一方面，城投还需要适应市场化竞争的环境和规则，提高自身的竞争力和创新能力。 当前，不少城投公司仍然过度依赖政府指令性任务，缺乏市场化投资和经营的业务，导致核心业务能力和业务模式缺失。这种情况下，城投公司难以形成自身的核心竞争力和市场优势。
城投的发展方向 面对问题和挑战，城投需要积极探索未来的发展方向和路径。以下是对城投公司未来发展方向的一些思考和建议： 1）加强债务风险管理 债务风险是城投当前面临的最大问题之一。因此，城投公司需要加强债务风险管理，建立健全风险防控机制。 一方面，城投公司需要加强对自身债务规模和结构的监测和分析，及时发现和化解潜在风险；另一方面，城投公司还需要积极寻求多元化的融资渠道和方式，降低对单一融资渠道的依赖程度。同时，城投公司还需要加强与金融机构的合作和沟通，争取更多的金融支持和帮助。 2）提高运营管理效率 提高运营效率是城投未来发展的重要方向之一。城投公司需要优化项目管理流程和提高项目管理水平，加强项目之间的协调和管理力度。 同时，城投公司还需要积极引入先进的管理理念和技术手段，提高项目建设和运营的效率和质量。 例如，城投公司可以借鉴国内外先进的项目管理经验和技术手段，建立项目管理信息系统和数据库等信息化平台，实现项目管理的信息化和智能化。这方面，已经有非常多的优秀案例。 3）加速业务转型升级 很显然，在上一阶段，城投公司很好地完成了自身的使命。但面向未来，城投公司要生存发展就必须要转型升级。 市场化转型是城投公司未来发展的必然趋势。一方面，城投公司需要逐步摆脱对政府财政支持的过度依赖，通过市场化运作方式实现自我发展和自我造血；另一方面，城投公司还需要适应市场化竞争的环境和规则，提高自身的竞争能力…… 具体到转型方向，目前已经有一批城投公司走出了新路。
一、转型城市综合运营商 这是城投转型案例最多的方向。通过授予城投公司特许经营专营权，城投平台可围绕区域内与民生相关、有市场现金流的准公益性项目以及特定市场化经营性项目展开转型，比如整合区域内分散的公用事业企业，打造全区域性的民生综合平台，基于城投独特的市场地位扩大规模效应，激活低效资产，保证盈利能力，与城市发展相伴成长。盘清资产底数，严防国有资产流失，点击了解 比如，作为国内最早的城投公司之一，上海城投通过多元化经营、优化资产结构和加强风险管理等措施，成功转型为城市基础设施和公共服务的综合运营商。 二、向产业投资主体转型 城投公司进行产业投资，旨在引领区域内产业转型发展，并最终助力所在城市实现产业转型升级。去年，就有大量的城投公司转型为产投公司…… 当然，打造产业投资主体需要投入大量的资金，且存在投资失败的可能性，因此对区域的产业类型要求较高，一般集中于本区域的战略性新兴产业和重点发展产业。 城投平台可以结合政府财政资金和自有资金，通过成立产业基金的形式集聚资金，吸引社会资本的参与。 这种模式，在合肥、深圳、青岛、苏州等地，都已经有大量成功的实践。 三、向建筑工程企业转型 对于传统上以委托代建业务为主的城投平台来说，向建筑工程企业转型也是一个可行的方向。 这部分城投转型可以从熟悉的工程项目着手，向上下游延伸。向上游延伸即自行从事工程建设，赚取施工利润；向下游延伸则是承接完工项目的经营和管理，如成立物业管理公司，为产业园区和保障性住房小区提供物业服务，收取管理费用。 该转型方向，对资源质量要求较高且存在项目前期开支较大的问题，因此需要城投有较强的产业、商业发展实力，拥有专业的团队，或者掌握较高的区域资源禀赋。 四、迈向市场化、经营化 城投公司还可以通过参与多样化的经营化项目，实现向市场化、经营化主体的转型。比如在区域内打造商业综合体以及参与部分房地产项目；增加园区运营业务收入、金融业务收入等。
小 结 城投在中国城市化和地方经济发展中发挥了重要作用，但也面临着债务风险、盈利模式单一等问题。未来，城投公司需要转型升级，才能继续为地方经济发展贡献力量。城投公司的转型方向多种多样，关键在于结合自身实际情况和区域环境，选择最适合自己的转型路径。
※ 这是2025年明源不动产研究院「城投城建」主题文章第3篇。
|
